Wofür braucht man Steuerungszeitpunkte und -ansätze in der Politik?
Habt ihr euch auch schon gefragt, warum die Politik gewisse Entscheidungen in der Energiewirtschaft trifft oder warum genau dieses eine Instrument der Politik zur Beeinflussung des Marktes genutzt wird? Warum werden gerade riesige Förderprogramme für Wasserstoffproduktionsanlagen auf den Weg gebracht und wieso gibt es gerade Standardisierungsprozesse an Stromtankstellen für E-Autos? Aufbauend auf den beiden vorangegangenen Blogbeiträgen zum Energiepolitikbegriff und dem Mehrebenen-Ansatz der Energiepolitik soll in diesem Beitrag dargestellt werden, wie energiewirtschaftliche Entscheidungen anhand ihres Steuerungszeitpunktes eingeordnet und mittels unterschiedlicher Steuerungsansatzpunkte gesteuert werden. Hierbei stehen Steuerungszeitpunkt und Steuerungsansatzpunkt in einem direkten Zusammenhang, weswegen sich die politischen Maßnahmen stark an dem jeweiligen Zeitpunkt und dem angestrebten Ziel orientieren.
Um Entscheidungen auf politischer Ebene zukünftig (noch) besser verstehen zu können, wollen wir in diesem Blogbeitrag die unterschiedlichen Entwicklungsphasen betrachten, die z. B. eine Technologie durchlaufen muss, um letztendlich am Markt erfolgreich zu sein. Außerdem gehen wir auf die unterschiedlichen Steuerungsansätze ein und welche Auswirkungen diese auf den Steuerungszeitpunkt haben können.
Welche Steuerungszeitpunkte in der Energiepolitik gibt es?
Bei der Ausgestaltung eines energiepolitischen Handlungsrahmens ist stets ausschlaggebend, in welcher Phase sich ein Thema befindet. Das Thema kann z. B. eine Technologie sein, die der Gesetzgeber fördern möchte (Wasserstoff), oder aber auch politische Ziele innerhalb einzelner Märkte, wie z. B. das einheitliche Bezahlen an der Ladesäule.
Im Allgemeinen können die Steuerungszeitpunkte in alle drei Entwicklungsphasen einer Technologie oder eines Produktes fallen: die Früh-, Aufbruch- oder Expansionsphase.
Innerhalb der Frühphase geht es aus politischer Sicht vor allem darum, den Innovationsprozess zu stärken und zu beschleunigen. Demgegenüber geht es während der Aufbruchsphase vor allem darum, ein Marktumfeld zu schaffen, das einen Markthochlauf ermöglicht, damit sich die Technologie/das Produkt am Markt etablieren kann. In der letzten Phase, der sog. Expansionsphase, geht es wiederum darum, eine Systemintegration zu erreichen.
Beispielhaft kann dies aktuell gut am angestrebten Ziel der Politik eines Wasserstoffhochlaufs beobachtet werden. So befindet sich die Produktion von Wasserstoff zum aktuellen Zeitpunkt noch in der Frühphase. Es geht vor allem darum, die Forschung zu günstigen und langlebigen Elektrolyseanlagen zu unterstützen und den regulatorischen Handlungsrahmen für eine funktionierende Wasserstoffwirtschaft zu entwickeln. Perspektivisch wird bereits auf unterschiedlichen politischen Ebenen mit Wasserstoffstrategien eine mögliche Ausbruchsphase von Wasserstoff vorbereitet.
Bei den Phasen ist zu beachten, dass der Gesetzgeber jederzeit die Möglichkeit hat, nachzusteuern und es nicht ausgeschlossen ist, dass sich ein Thema eine Phase zurückentwickeln kann. Daher sind Steuerungsimpulse mit den jeweiligen Marktentwicklungen zu kombinieren. Prominentestes Beispiel ist hier vermutlich die EEG-Vergütung für EE-Anlagen, die in den ersten Jahren des EEG jeweils vom Gesetzgeber in Abhängigkeit von Stromgestehungskosten gesetzt wurde.
Wie wirken sich direkte und indirekte Steuerungsansatzpunkte auf den Steuerungszeitpunkt aus?
Der Gesetzgeber kann je nach Steuerungszeitpunkt mit unterschiedlichen Ansätzen die jeweilige Phase steuern. Hierbei kann zwischen drei Ebenen von Ansätzen differenziert werden: der direkten und der indirekten Steuerungsebene sowie dem Nudging.
Bei den direkten Steuerungsinstrumenten handelt es sich um direkte Eingriffe des Staates in den Markt. Das können intervenistische Regelungen sein, bei denen der Gesetzgeber den Marktteilnehmer klare und fest definierte Regeln auferlegt. Hierbei kann es sich z. B. um einen festen Emissionswert handeln, den jeder Kraftwerksbetreiber einzuhalten hat. Weniger strikt ist die regulierte Selbstregulierung. Hierbei schafft der Staat einen gesetzlichen Handlungsrahmen, innerhalb dessen sich jeder Akteur frei bewegen kann. Dies ist z. B. bei der Anreizregulierung der Fall, bei der Netzbetreiber Spielräume bei dem Ansetzen von Kosten zur Finanzierung des Netzes nutzen können. Anders sieht dies hingegen bei der Ko-Regulierung aus. Hier vereinbaren der Gesetzgeber und die Marktteilnehmer gemeinsam einen Standard, der dann verbindlich umzusetzen ist. Dieses Vorgehen ist u. a. bei der Weiterentwicklung der Marktkommunikation zu beobachten.
Indirekte Steuerungsansätze zielen hingegen nicht auf einen direkten Staatseingriff ab, sondern werden meist von der Industrie selbst angestoßen, um direkte Eingriffe des Gesetzgebers zu vermeiden. Hierbei setzen die Marktteilnehmer auf gemeinsame freiwillige Selbstverpflichtungen, die allerdings keinen rechtlich bindenden Charakter haben. Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber über indirekte Steuerungsansätze die Möglichkeit, durch Politikbeschleunigung Entscheidungen der Markteilnehmer zu beeinflussen. Dies war z. B. durch den Erlass von Richtlinien wie im Jahr 2001 oder durch die neue EE-Richtlinie im Jahr 2008 der Fall sein.
Welche Bedeutung haben die neuen Steuerungsansätze des Nudgings?
Neben den direkten und indirekten Steuerungsansätzen hat sich in den letzten Jahren vor allem der Instrumentenkasten des Nudgings etabliert. Beim Nudging (engl. „nudging“ für „Anstoßen“, „Schubsen“ oder „Stupsen“) bewegt man jemanden auf mehr oder weniger subtile Weise dazu, etwas Bestimmtes einmalig oder dauerhaft zu tun oder zu lassen. Ein Beispiel wäre das Behavioral Economics. Hierunter wird die Etablierung neuer Entscheidungsstrukturen verstanden, um ein Individuum zielgerichteter in eine gewünschte Richtung zu lenken. Ansatzpunkte können z. B. Verlustaversionen sein; dem Individuum wird ein potenzieller Verlust in Aussicht gestellt wird, wenn er sich gegen etwas entscheidet. Da der Mensch in der Regel Verlust höher bewertet als Gewinne, ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass sich das Individuum für z. B. den Vorschlag des Gesetzgebers entscheidet.
Auch kann das zeitkonsistente Verhalten genutzt werden. Bei diesem Ansatz wird davon ausgegangen, dass ein Individuum schnellere Gewinne favorisiert, als langfristig auf größere Gewinne zu hoffen. So kann das Individuum ggf. über kurzfristige Prämienzahlung dazu bewegt werden, gewisse Handlungen kurzfristig zu unterlassen oder gar vollständig aufzugeben. Auch kann die Änderung von Entscheidungen von Opt-in zu Opt-out-Klauseln oder umgekehrt zum Nudging gezählt werden. Eine Opt-in-Klausel kann als Aufforderung zur Teilnahme verstanden werden, setzt aber die Handlung des Individuums voraus. Dies ist z. B. bei der Organspende der Fall, die prinzipiell ausgeschlossen ist, sofern sich eine Person nicht aktiv dafür entscheidet. Durch eine Opt-out-Klausel könnte dies komplett umgedreht werden. Dann müsste eine Person aktiv widersprechen, z. B. am System der Organspende teilzunehmen.
Fazit
Nahezu alle energiepolitischen Themen lassen sich unter Betrachtung der Steuerungszeitpunkte und -ansätze einordnen. Die Steuerungszeitpunkte helfen, zu verstehen, in welchem Stadium sich Themen befinden und lassen einen Rückschluss auf die Art und Intention der Steuerungsinstrumente des Gesetzgebers zu. Dabei hilft die Phase auch, für den praktischen Betrieb einzuschätzen, welche Ansätze und Maßnahmen vom Gesetzgeber geplant sein könnten.
Fassen wir den Dreiteiler noch einmal zusammen: Im ersten Teil haben wir beschrieben, wie Energiepolitik nach Dimension (Policy, Politics, Polity), Adressatenkreis, Umfang und Motivation unterteilt werden kann. Im zweiten Teil haben wir gezeigt, auf welchen Ebenen (bspw. International: EU oder Land: Klimagesetz des Landes NRW) Energiepolitik angesetzt werden kann. Mit dem letzten Beitrag kam der Zeitpunkt hinzu, zu welchem energiepolitische Maßnahmen wirken und welche Steuerungsansätze gewählt werden können.
Wie schon zu Anfang angekündigt, handelt es sich um ein theoretisches Modell. Es hilft in allen Fällen dabei, politische Entscheidungen besser zu verstehen und vor allem zu antizipieren, welche weiteren Entscheidungen noch folgen können.
Wenn ihr Fragen zu diesem Beitrag oder der Beitragsreihe habt, meldet euch gerne, ansonsten abonniert gerne unseren Blog.
